Письмо Ассоциации российских банков

Письмо Ассоциации российских банков Министру Юстиции Российской Федерации о правомерности толкования со стороны ФСФР России норм Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»

Исх. № А-01/5-398
от 04.06.10

Министру юстиции
Российской Федерации
Коновалову А.В.
_______________________________
119991, ГСП-1, г. Москва,
ул. Житная, дом 14

Уважаемый Александр Владимирович!

Обращение Ассоциации российских банков обусловлено проблемами, возникающими у кредитных организаций при реализации требований норм Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Закон № 115-ФЗ).

В соответствии с абзацем 1 пункта 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях.

Правила внутреннего контроля (далее – ПВК) разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством РФ, а для кредитных организаций – Банком России по согласованию с Росфинмониторингом (абзац 9 пункта 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ).
Распоряжением Правительства РФ от 17.07.2002 № 983-р утверждены «Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Рекомендации). В пункте 1 Рекомендаций кредитные организации исключены из списка организаций, разработка ПВК, осуществляемого в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма которых относится к предмету регулирования Рекомендаций.

Банком России, в свою очередь, в отношении кредитных организаций издано специальное указание оперативного характера от 13.07.2005 № 99-Т «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», которое согласовано с Росфинмониторингом. 
Таким образом, в настоящее время разработка ПВК осуществляется всеми кредитными организациями на основании рекомендаций Банка России и сами ПВК утверждаются также непосредственно и исключительно Банком России.

Согласно абзацу 10 пункта 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей определяются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ, а для кредитных организаций – Банком России по согласованию с Росфинмониторингом.

Так, кредитные организации разрабатывают программы подготовки и обучения кадров по ПОД/ФТ на основании специального Указания Банка России от 09.08.2004 № 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях».
Кроме того, пунктом 1 «Положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Положение № 256), утвержденного Приказом Росфинмониторинга от 01.11.2008 № 256, установлено, что нормы Положения № 256 не распространяется на кредитные организации. При этом из Приказа Росфинмониторинга от 01.11.2008 № 256, на основании которого утверждено Положение № 256, следует, что Положение № 256 согласовано с ФСФР России.

Однако, несмотря на все вышеизложенное, по мнению ФСФР России, кредитные организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, должны согласовывать ПВК не только в Банке России, но и в ФСФР России, а также исполнять требования Положения № 256. Указанная информация размещена на сайте ФСФР России без придания ей какой-либо юридической формы (http://www.fcsm.ru/document.asp?ob_no=192897).
При этом до настоящего времени указанная позиция не согласована с Банком России или Росфинмониторингом, а требования, предъявляемые ФСФР России к кредитным организациям, не согласованы с нормативно утвержденными требованиями Банка России.
Однако в нарушение действующего законодательства ФСФР России уже предъявляет к кредитным организациям-профессиональным участникам рынка ценных бумаг требования о переработке ПВК с учетом требований Положения № 256 и согласовании их с ФСФР России.
Таким образом, складывается ситуация, когда кредитные организации, осуществляющие профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, обязаны в соответствии с Законом № 115-ФЗ согласовывать ПВК с Банком России и обучать своих сотрудников по правилам, установленным Банком России, и одновременно при отсутствии правовых оснований согласовывать ПВК с ФСФР России и обучать сотрудников еще и в учебных центрах, аккредитованных ФСФР России, что приводит к двойному контролю и необоснованным дополнительным расходам кредитных организаций.

Полагаем, что подобные требования ФСФР России, противоречащие Закону № 115-ФЗ и другим действующим нормативным правовым актам, вводят в заблуждение третьих лиц (кредитные организации, органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, и т.д.) и в целом могут привести к возникновению спорных ситуаций в процессе правоприменительной практики.

По имеющейся у нас информации, ФСФР России настаивает на том, чтобы в готовящуюся в настоящее время новую редакцию Положения № 256 была включена норма, прямо предусматривающая, что требования Положения № 256 распространяются на кредитные организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг. 
Таким образом, ФСФР России пытается закрепить свою противоречащую Закону № 115-ФЗ, а значит нелегитимную позицию в ведомственном нормативном акте.
В результате действия ФСФР России приводят к возникновению двойных требований к кредитным организациям, являющимся профессиональными участниками рынка ценных бумаг, по выполнению ими одной и той же обязанности, возложенной Законом № 115-ФЗ.
Кроме того, принятие проекта Положения № 256 с включением предлагаемых ФСФР России норм неизбежно приведет к возникновению неопределенности нового порядка (круг лиц, подлежащих обучению ФСФР России с учетом сложившейся практики расширительного толкования со стороны ФСФР любых норм), что создаст предпосылки для возникновения споров, применения мер ответственности за невыполнение требований к подготовке и обучению кадров и, как следствие, к дополнительным расходам банков.

С целью устранения указанного противоречия, а также недопущения предъявления к кредитным организациям – профессиональным участникам рынка ценных бумаг двойных требований к подготовке  и обучению кадров Ассоциацией российских банков разработан соответствующий проект федерального закона, уточняющий абзацы 9 и 10 пункта 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ.

Обращаем внимание на то, что изложенную позицию банковского сообщества о неправомерности действий ФСФР России и предложения АРБ о внесении предлагаемых АРБ изменений в Закон № 115-ФЗ полностью поддерживает Банк России (см.ссылки - Письмо АРБ № А-01/1Е--179 от 15.03.10 и Ответ Банка России № 011-31-2/2192 от 07.05.2010). При этом, по мнению Банка России, исходя из существующих норм Закона № 115-ФЗ, рассматриваемая проблема может быть решена без внесения изменений в Закон № 115-ФЗ в случае, если ФСФР России не будет устанавливать дополнительные требования к кредитным организациям, являющимся профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

Учитывая изложенное, Ассоциация российских банков просит Вас высказать официальную позицию Минюста России о правомерности толкования со стороны ФСФР России нормы абзацев 9 и 10 пункта 2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ.

С уважением,

Президент                                                                                          Г.А. Тосунян